专家说法
张荣芳：武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学劳动与社会保障法研究中心副主任
今年政府预算报告的一大亮点是，政府预算在包含了公共财政预算、政府性基金预算、国有资产经营预算之外，增加了社会保险基金预算。将社会保险基金预算纳入全国人大审议范围之内，无疑是社会保险基金管理规范化、透明化的重要步骤。
全国社会保险基金纳入政府预算并首次提交全国人大审议，首先意味着社会保险基金的运行安全纳入全国人大的监督范围。人大代表能够通过审议预算报告，了解社会保险基金的收支是否合理。该预算报告能否具有这一功能，就拿职工基本养老保险基金来说，该基金是否存在缺口、缺口多大，社会保险专家和管理层的说法一直不统一，参加保险的民众对此也疑虑重重。
我们期待通过人大审议社会保险基金预算报告，解除这些困惑和疑虑。但《报告》所显示的相关信息无法解决这一问题。因为该《报告》只是预测全国社会保险基金的收支总额及结余，以及按照基金类别预计全国各地职工基本养老保险基金收支的累计总额。至于该基金实际运行是否安全，能否持续，还是不得而知。
第一，我国的职工养老保险基金不是全国统筹，将全国职工基本养老保险基金统一核算的意义不大。况且，省级统筹现阶段还停留在目标层面，据国家审计署发布的2012年第34号公告《国家审计署关于全国社会保障基金审计报告》显示：截止2011年底，全国有17个省尚未完全达到省级统筹的“六统一”标准。
第二，我国职工基本养老保险基金不是一个基金，而是由两个独立的基金，统筹基金和个人账户基金组成。这两个基金不仅分账管理，而且财产性质、支付范围完全不同，不得打通使用。即使职工基本养老保险统筹基金全国统筹，各地余缺可以共济，也只能从其法定应当支付的范围出发核算其是否存在缺口、缺口到底多大，不能将个人账户积累总额核算在内。
第三，全国人大审议政府预算的目的主要是控制政府的支出行为，将社会保险基金纳入审议范围是否具有这一目的？我们知道，社会保险基金的支出范围和标准，以及支付对象、支付条件基本上由法律规定，只要符合支付条件，保险基金就应当支付，不足部分由政府的公共预算资金补充。即使需要对保险待遇进行调整，也是政府作为社会保险基金的管理者，根据各基金财务运行状况所作的调整，如政府根据各地失业保险基金存在大量结余的情况提高失业保险金支付标准。除此之外，社会保险基金预算的其他目的和功能如何？是否具有国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》中所规定的“明确政府责任”范围的功能？
此次预算报告显示，2013年全国社会保险基金收入总额中有7180.31亿元来源于政府财政补贴。权力机关要审查政府补贴是否合理，就得明确政府应当补贴的范围和额度。但因为现行社会保险制度并未区分保费支付范围和政府财政补贴范围，政府对社会保险的财政责任范围并不清楚，权力机关也无法审查政府财政补贴行为。
要实现社会保险基金预算的功能，不仅需要进一步调整预算结构、细化预算科目，按照各个独立的社会保险基金设计预算方案；而且要完善社会保险立法，将社会保险基金的收入区分为保险费和政府补贴两部分，规定各自对应的支付范围。当保费收入无法应对相应的待遇给付时，通过提高保费或者调整待遇解决；而只有在政府承担的这部分不足支付时，才能通过扩大政府财政投入的方式解决。所以，社会保险基金预算应当将保险费收支预算和政府财政投入预算区分开来，权力机关通过审批政府财政投入预算，达到监督的目的。
