医药广告乱象 缘何屡禁不止(新视野)
徐隽 徐畅
今年4月至7月，国家工商总局等八部门开展了整治虚假违法医药广告专项行动，查处违法医药广告6902件，罚没款6227万元。食品药品监管部门也曝光了30个违法广告涉及的产品和27家非法医药网站。
虚假违法医药广告是一个老生常谈的话题，每年有关部门都会开展整治行动，但严查猛打后，虚假违法医药广告又“重换包装”，以新形式死灰复燃——
盗用名机构，放大药疗效，夸口能治愈
最近，在北京大学工作的徐凯文家里发生了一件烦心事。徐父看到某品牌不饱和脂肪酸油的广告后，向他要钱购买。“区区几小瓶油，就要8000多元。”这让学医出身的徐凯文很费解。
原来广告中说道：不饱和脂肪酸油是北京大学物理学院的老教授发明的，对预防心脑血管疾病等具有神奇疗效。“物理学院的教授怎么会发明不饱和脂肪酸油？”徐凯文越想越觉得奇怪，他决定亲自去询问卖家。据卖家称，该油是北大物理学院教授发明的，该公司也设在北大物理学院里面，但当问到“药监字”等批号时，卖家就含糊其辞了。
随后，徐凯文与北大物理学院取得联系，发现物理学院根本没有卖家所称的老教授发明不饱和脂肪酸油，也没有所谓的公司。“老年人信任北大的牌子，商家便抓住他们的心理，以此做广告宣传。在北大校园里借着北大的招牌，欺骗老年人，开讲座推销药品、保健品，这简直太无法无天了。”差一点受骗的徐凯文一家非常气愤。
在传统报纸、电视、广播中的虚假违法医药广告受到严厉打击的同时，以健康讲座、会议营销等新形式出现的变相医药广告悄然出现。今年5月，从国家中医药管理局召开的中医医疗广告监测工作新闻通气会传来信息：2013年第一季度共监测发现虚假违法中医医疗信息739条次，其中，99%为变相广告，这是监测当中发现的新动向。这些变相虚假广告以新闻报道、讲座、讲坛等形式，介绍治疗方法或是专家、技术，有的以专版连篇累牍，还包括病例、照片和各种获奖的宣传等，这些方式绕过了一些政府部门的监管，给人的感觉不是广告，人们往往对这种宣传形式缺乏警惕性。
信息不对称，单一监管难，法律惩处轻
“虚假违法医药广告屡禁不止的根本原因在于医药市场的信息严重不对称。”北京大学竞争法研究中心主任肖江平说，药品厂商利用信息不对称性，夸大产品疗效，保证治愈率，误导和诱导消费者购买。而消费者因信息缺失、治病心切等原因，容易落入这些虚假违法医药广告的陷阱。再加上广告审批松、单一监管难、法律惩处轻，使得变相虚假违法医药广告难以遏止。
中国消费者协会副会长刘俊海表示，“行政监管不够、执行力缺失，导致虚假违法医药广告屡禁不止。工商部门执行力有限，很难完成对整个医药广告从申请到发布的全面监管，需要多部门联合治理。”三个月的集中整治可以对违法现象起到杀鸡儆猴的作用，但部分利欲熏心的商家、媒体早已摸清市场整治的套路，懂得何时收敛，何时“出手”。
根据广告法的规定，对于虚假广告等违法行为，大多承担“停止发布，公开更正，没收广告费用，处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”等法律责任。“规定层面的法律责任过轻，使违法‘成本’远远小于违法‘收益’。”
肖江平说，从发现虚假违法医药广告到立案调查再到责任追究，违法广告可能已经不见踪影，其被处罚的概率非常低，处罚又是如此之轻，从而使得违法行为屡禁不止。“例如，上海市工商局等相关部门自今年4月下旬起开展虚假违法医药广告专项整治，3个月共查处医药保健类违法广告案件133件，案件罚没值才244万元，还包括没收，即便全都按罚款算，每个案件的罚款还不到两万。”
中国政法大学教授刘继峰说：“对违法广告的威慑主要体现在罚款上，而按照广告法，罚款是以广告费用为基础来处罚的。由于许多广告发布地区处于农村，广告费也比较低，甚至可以用变通的方式人为除抵广告费。这导致违法医药广告的处罚相对违法收益而言严重偏低，难以产生‘割肉之痛’，更难以‘伤筋动骨’。”
现行广告法于1994年通过，近二十年来没有修改，其一万元以上十万元以下、广告费用一倍以上五倍以下的罚款等惩罚措施，对当时的违法现象确实起到了惩戒，但对现在的违法者难以起到威慑作用。而药品广告审查办法、医疗器械监督管理条例等多为行政法规、部门规章，立法层级偏低，难以对不法分子形成有效震慑和惩戒。
此外，根据广告法第三十八条规定，“广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任”，这一点也难以在实践中落实。“承担连带责任的案件凤毛麟角，主要原因是责任的承担需要满足‘明知或者应知’，而举证责任又在原告，即受害者。举证难，是追究广告经营者、广告发布者责任的主要障碍。”刘继峰说。
严把审批关，合力齐监管，修法遏乱象
“为铲除滋生虚假违法医药广告的土壤，应严把审批关，各部门合力监管，完善法律法规，共同遏制违法乱象，营造健康的市场环境，防止虚假违法医药广告死灰复燃。”刘俊海说。
刘继峰建议，在广告审批方面，应加强对广告刊发或播出前后的对比审查，如刊发或播出时的版本与之前申请广告批文的版本不同，应立即停止刊登和播放。应加强对广告发布者的监管，尤其是县市等基层地区媒体的监管。进一步完善网络信息的内容，健全广告法律制度中所要求的相关审查书件和相关审查结论的信息档案查询制度，使除广告主之外的广告关系人能发挥监督作用，使发布的广告置于社会公众的普遍监督之下。
“在执法监管方面，应健全工商、药监、广电等部门的协作监督机制，加强对典型虚假违法广告的曝光，加强对以会议营销、健康讲座等新形式进行药品广告的监管。强化征信管理，可参照交通安全管理中积分的办法，只要查证属实一起这样的案件，即将该广告公司法定代表人、直接责任人列入黑名单，将该公司列入黑名单。达到一定的积分，对公司吊销执照，对个人终身禁入医药广告行业。”肖江平说，同时应完善、疏通公众举报、投诉的途径，提高监管效率，使违法者受到应有的制裁。
在法律法规完善方面，刘继峰说，“对于广告经营者、广告发布者的责任，建议去掉‘明知或者应知’的前提条件，按照客观事实——只要发布的是虚假广告，就承担连带责任。尽管对这两个主体来说，责任有点重，但对于规范广告市场，将会取得更好的效果。正在修订的消费者权益保护法就采取了这一方案。”
此外，刘俊海建议实行“双升双降”政策，提升商家的违法成本、消费者的维权收益，降低商家违法收益、消费者维权成本，从而更好地维护消费者的利益。
